תוכנית שקובעת יעודי קרקע ללא זכויות בנייה

האם ניתן לגזור זכויות בנייה מתכנית מפורטת אשר קובעת שימושים ותכליות אך לא קובעת זכויות בנייה?

לפני המהפכה שעבר עולם התכנון והבנייה בעשורים האחרונים (ובפרט בעשרים השנים האחרונות), תכניות בניין עיר (תב"ע) נכתבו באופן לא אחיד, ולא תמיד היה קו מנחה ברור לאופן שבו תנוסח ותואשר תכנית. בתוך כך, ניתן היה למצוא תופעות שונות ומשונות בתכניות ישנות, באופן שמשפיע על בעלי הקרקעות ומבקשי ההיתר, עד היום.

במאמר קצר זה נעסוק ביכולת לגזור זכויות בנייה, מתכנית מפורטת, שלמרבה הפלא לא קובעת זכויות בנייה. לדוגמא, אחת התכניות שחלה בשטח חקלאי הינה תכנית מפורטת אשר אושרה בשנת 1991, שבה נקבעו השימושים והתכליות המותרות, קווי בניין ועוד, אך לא נקבעו בה זכויות בנייה כלשהן, ואף לא נקבע בה גובה המבנים וכד'.

סעיף 145(ז) לחוק התכנוון והבניה, תשכ"ה-1965 (להלן: "החוק"), עוסק בשאלה זו, וקובע כי:

 "מוסד תכנון לא יתן היתר, מכוח תכנית שהופקדה אחרי ט' בטבת תשנ"ו (1 בינואר 1996) אלא אם כן אושרה למקרקעין, שלגביהם מבוקש ההיתר, תכנית הקובעת הוראות בכל אלה:

(1)   פירוט יעודי הקרקע;

(2)   חלוקה למגרשים או לחלקות וגבולותיהם, אם אלו לא נקבעו בתשריט חלוקת קרקע;

(3)   קווי הבנין, מספר הקומות או גובה הבנינים;

(4)   שטחי הבניה המותרים."

נראה שמכלל הלאו, נשמע הן מפורש, ולפיו הוועדה המקומית מוסמכת לתת היתר מכח תכניות שאושרו לפני תחילת שנת 1996, גם אם הן אינן כוללת את הפירוט הנדרש.

בית המשפט העליון וועדות הערר השונות עמדו על סמכותה של הוועדה המקומית להוציא היתרי בנייה מכח תכניות כאמור, ועמדו על ההבחנה בין הסמכות המוקנית לוועדה המקומית מכח סעיף 145(ז) לחוק, לבין סבירות הפעלת שיקול הדעת, וקבעו כי הגם שהוועדה המקומית מוסמכת לתת היתרי בנייה, יש לבחון האם נסיבות העניין מצדיקות שימוש בסמכות זו [עע"מ 7171/11 העמותה למען איכות חיים וסביבה בנהריה ואח' נ' הוועדה המקומית לתכנון ובניה (נבו 12.08.2013); ערר (ועדות ערר – תכנון ובנייה ירושלים) 1050/20 " ירושלים שקופה"- שקיפות במנהל הציבורי בירושלים (ע"ר) נ' הועדה המקומית לתכנון ובניה ירושלים (נבו 05.09.2021) (להלן: "עניין ירושלים שקופה")].

ועדת הערר המחוזית בירושלים היטיבה לתאר את המצב המשפטי בעניין ירושלים שקופה הנ"ל בכתבה דברים אלה:

"בהחלטתנו התייחסנו להוצאת היתרי בניה בשטחים המיועדים לצורכי ציבור מכוח תכניות ישנות, אשר אינן כוללות את הפירוט הנדרש להוצאת היתרי בנייה, על רקע פסיקה עדכנית של בתי המשפט שהתפתחה במהלך השנים. כלל ידוע הוא, כי על היתר בניה לעלות בקנה אחד עם הוראות התכניות שבתוקף ולהינתן לפי תכנית הכוללת רמת פירוט נאותה. רמת הפירוט הנדרשת נגזרת גם מאופי ההיתר המבוקש, הבנייה המתוכננת והשלכותיה על סביבתה. לא ניתן להחליף תכנון מפורט, שתנאי מוקדם לו הוא מתן אפשרות התנגדות לציבור מעוניין, בהליך של מתן היתר.

במסגרת הפסיקה העדכנית הובהר כי אף אם ע"פ הוראה מסוימת מוסמכת הוועדה המקומית להחליט על מתן היתר בנייה גם בלא תכנית מפורטת, עליה להפעיל סמכותה לפי אמות המידה של המשפט המנהלי ולבחון כל בקשה להיתר על נסיבותיה הקונקרטיות. הישענות וועדה מקומית על הוראה המסמיכה אותה להחליט בבקשה למתן היתר בלא אישור תכנית מפורטת, עלולה לחרוג ממתחם הסבירות. כל מקרה נדרש להיבחן לגופו ולנסיבותיו, ויש לבחון האם יהיה זה סביר להוציא מכוחה של תכנית שאינה מפורטת דיה היתרי בניה…

רוצה לומר, סמכות לחוד ושיקול דעת לחוד. בהחלטתנו בערר 1110/20 [פורסם בנבו] הנ"ל דחינו את עמדתה העקרונית של הוועדה המקומית לפיה, בהינתן הוראות התכניות הישנות החלות על המקרקעין, הנעדרות פירוט, נתון לוועדה המקומית שיקול דעת מלא בהתייחס לזכויות הבינוי, והוראות בינוי במקרקעין וכי אין היא נדרשת לתכנון מפורט.

עם זאת הבהרנו, כי המחוקק היה ער לכך שבעבר נתקבלו תכניות שאינן כוללות הוראות בנושאים מסוימים, והנזכרים בסעיף 145(ז) לחוק התכנון והבנייה. כך גם, לא ניתן לומר באופן גורף כי תכניות אלו בלתי חוקיות…

האם זה יהיה נכון לימנו אנו? התשובה לכך מורכבת, והנושא טעון בדיקה תכנונית. הוצאת היתרים בנסיבות מסוימות, לא תהיה נגועה באי חוקיות ובאי סבירות, משום ההיקף הבינוי המצומצם."

הנה כי כן, יש לבחון את הבינוי המבוקש ובנסיבות העניין לבחון מה אופי הבנייה המבוקשת, האם מדובר בבנייה רחבת היקף, ומה השפעותיה הסביבתיות.

ביחס לאופי הבנייה המבוקש – ככל שהבינוי המבוקש (עוצמת הבנייה) יותר גדול, כך ועדה מקומית תנהג יותר בזהירות, ואף עשויה שלא לאשר את הבנייה, ולשלוח את מבקש ההיתר לתכנן מחדש את הקרקע.

גם הסמכות מכח סעיף 145(ז) לחוק, אינה מאפשרת לוועדה המקומית לאשר בנייה בכל גודל, וללא כל מגבלה.

ביחס להשלכות על הסביבה – על הוועדה לשקול את ההשלכות על הסביבה, הן מבחינת מטרדים, פגיעה סביבתית ונופית ועוד. על הוועדה המקומית לבחון את השימוש המבוקש במבנה, וככל שמדובר בעסק הטעון רישוי ואישור של המשרד להגנת הסביבה, יש לקבל את חוות דעתם טרם מתן ההיתר, בהתאם לתקנות התכנון והבנייה (רישוי בנייה) תשע"ו-2016.

לסיכום, ככל שיהיה מדובר בהיקף בינוי סביר או אפילו מצומצם, ניתן להוציא היתרי בנייה מכח תכנית כאמור. ככל שהיקף הבינוי המבוקש יהיה גדול יותר ומשמעותי יותר, יש לפעול לאישור תכנית הכוללת את הפירוט הנדרש.

ככל שתידרש הכנה של תכנית, תכנית זו הינה בסמכות הוועדה המקומית וזאת לאור סעיף 62א(א)(3) לחוק.